中国对外援助的种类和特点，可以分为商务外援、战略外援、“大外援”形式、国际公共产品四大类。区域性国际公共产品可以提升非洲区域的稳定发展、整体能力，因而权重应当加大，作用加以扩大，应当成为未来中国对非援助的新方向。

　　中国外援的四大类别

　　如果对中国外援的种类和特点做一大致梳理和评估（重在思路而非细节），可以将其分为以下四大类。由此，可以看出我们在包括非洲在内的世界各地有哪些投入、收效和“力度”如何、需要增加哪些“品种”、总体的布局怎样推进。

　　第一类是商务外援。这是中国当代对外援助里的第一大项，至少占到我对外援助资源总量的八成以上。商务外援指的是向有关国家和地区提供的经济贸易性质的支援，依据的多半是国际经济合同的标准，按照互利互惠的原则和市场买卖的尺度推进，典型如中国向非洲许多国家提供并参与建设的矿山油田、公路桥梁、学校医院、港口码头等基础设施。进入新世纪以来，中国走出去的热潮不断高涨，我们国家逐步成为非洲大陆最大的外部投资国、贸易对象和建设伙伴。

　　商务外援与一般市场交易当然有区别，尤其在贷款利率的优惠、项目合同的好处、时间长短的灵活诸方面。中国对非洲伙伴的投资与建设一直走在西方发达国家的前面，投标多半能赢出，项目往往先建成。在过去二三十年间，中国的外援不仅帮助非洲国家开发了本土资源，加快了经济成长速度，改善了当地民众的生活水平，同时也收获了宝贵的能源资源，广阔的市场份额和持续不断的经贸合同，适应适合了中国国内市场化和参与国际化最快一段时期的内在需求。

　　然而，也应当承认问题的一面。商务援助计较经济回报的同时显得短视、过于计算和追求狭隘经济贸易好处，它本性上不会自觉自愿地履行社会责任和国际义务；功能上判断，这类援助的优势主要体现在具体的项目操作上，却缺乏长远战略的、全球总体的眼界。中国的开发性经贸援助一方面提供了非洲国家急需的、超过欧美传统列强提供数额的项目，与任何其他大国相比修造了更多的桥梁公路、港口码头、医院学校、工地仓库等等，另一方面也由于它的单一性、商业特质过重而受到广泛指责，其与国家政治目标和安全需求的脱节，与当地生态环境保护的联系不紧密，与社会组织及媒体沟通的不畅，都受到不断增多的批评。中国需要建立更有统筹力的外援体制，适当改变商务援助比重过大的问题。

　　第二类是战略外援。战略外援，包含了两种大的范畴：其一是基于意识形态目标或政治考虑提供的援助，如“坦赞铁路”。这类援助随着中国改革开放进程的启动和深化而逐渐减少。其二是基于国防军事和国际安全考量，提供的带有军事合作性质或安全支持色彩的战略援助。这类援助的数量最近逐渐增多。“战略”特征的援助，主要包括以下形式与途径：一是根据联合国要求派出的维持和平部队（或军事观察团），我国已派出超过20000名中国军人和警察，非洲大陆是其中主要派出的地区。二是在中国举办的外国军官和警官培训项目，亚非国家的学员在里面占有较大分量，每年至少三五百人的规模。三是中国依照国际法和军品贸易的惯例，对非洲和周边国家销售的各类武器和军事设备。

　　中国现在的战略外援存在可改进之处。比方说，中国仍然没有海外军事基地；中国军队的国际法知识、外语水平和国际公关本领严重不足；我军在打击海盗及海上犯罪、撤退海外劳工方面的国际沟通与合作能力，与欧美发达国家的海军略逊一筹；中国很难派出一线作战部队奔赴国外前线执行任务；军事培训项目没有确定相应的战略支点和准盟友对象；军品贸易方面更多是输出价值链较低端的硬件，而不是高附加值的军事产品、技术、劳务。

　　第三类是“大外援”形式。所谓“大外援”，是指外交部门规划、参与和指导下，社会各界广泛参与，充分发挥政府和民间多种积极性，符合中国发展利益也具备国际主义色彩的对外援助。形式上，它很像金字塔式的结构。最上层是外交部门的角色与核心作用。在中间和基座上，包含了许多层次，且有增多和丰富的趋势。这里面，各级地方政府和企业扮演着重要角色：它们不止完成中央和外交部交办的任务，而且正在发展出富有各地特色的“企业公关”“边贸外交”“岛屿外交”“跨界民族联谊协作”“跨国水域河流合作”等次区域和功能性外交平台。

　　问题的一面也不可忽略。一个是外交编制、人手的短缺，以及外援的协调机制升级问题。中国作为十三亿人口的大国，目前正式下达的外交部人员编制只有6000来人。另外一点缺失，来自我国现有社会结构发育本身的不足。各方面对“大外援”认识差异很大，财政上对此的支持力度不够，国民素养和能力亦受到限制，社会的自组织形态处于不发达状态。

　　第四类是国际公共产品。公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，如国防、司法、公安等方面所具有的财物和劳务，以及义务教育、公共福利事业等。不过，并非所有公共产品都没有差别。大体上它可分为纯公共产品和准公共产品两类。纯粹的公共产品，是指那些为整个社会共同消费的产品。准公共产品的使用范围较宽，如教育、文化、广播、电视、医院、科研、体育、公路、农林技术推广等事业单位，其向社会提供的都属于准公共产品。公共产品生产和供给的方式有三种：一是公共生产。指由公共部门生产公共产品，再由公共部门向社会提供（包括物品和劳务）。二是私人生产。公共产品并不一定都要由公共部门生产，有时由政府购入私人产品，然后供应市场。三是混合生产。有些准公共产品，尤其是在性质上接近于私人产品的准公共产品，在向社会提供过程中，为了平衡获益者与非获益者的负担，提高资源的使用效益，政府往往采取类似于市场产品的供应方式，即按某种价格标准向消费者收费供应。

　　中国式援外：区域性公共产品的提供

　　从这些理论介绍中，我们能够获得哪些启示，又如何应用到中国对非洲的援助中，加强和改进中国式公共产品的提供呢？这里分别从全球范围和非洲地区两个层次进行探讨。

　　首先，从全球角度观察，上面的讨论告诉我们，国际公共产品是一个国家提供给其他国家特别是国际社会共同使用的，带有某些非排他性和非竞争性的资源、制度、物品和设施，最有代表性的如联合国会费、国际气候制度、世界粮农组织所需的救灾物品、国际水域水道上的灯塔航标之类。中国应当加大这方面的投入，把它们作为扩大影响力、改善形象、争取人心的杠杆。增加中国特色国际公共产品的提供，有许多新的要求。首先，要适当调整目前这种延续了30年左右的以商务部门主导、以市场交换原则为标准的援外体制，改为经济政治外交安全各领域统筹、层级更高和更有权威的新体制。其次，要全面细致规划战略外援和公共产品两类范畴，使之相辅相成：前者指符合我重大安全利益和军事目标的对外援助，将主要用于中国的全球利益和战略布局，如过去这些年对巴基斯坦的援助，对非洲和中东一些能源资源产地的投入，在国外一些战略要津建设的基础设施；后者指用于国际社会集体使用的产品或项目及公约，它们更多提供给联合国等有公信力的国际组织和机构，如中国维和部队的提供及其维和基地的建设，中国提交国际组织的活动经费，保护公海多样性和极地生态的各种倡议等。战略外援与公共产品不是截然分开的，而是有区别又互相增强的一对范畴。它们的关系及在中国对外关系的作用，需要系统深入的研讨。在笔者看来，过去几十年的对外援助里，商务合同份额过大，而战略外援尤其是公共产品的比例太小，今后应逐步调整，确立新的权重与平衡点。

　　中国在可预期未来提供的国际公共产品，似可考虑以下重点：第一，在向外空、极地、深海这些典型的“高边疆”进发的同时，不止是器物层面有更多的海军舰艇、海洋勘探船只、极地探险队伍和外空军事手段，更要主动提出为全人类着想的和平合作公约与多赢方案，建造国际水域的“灯塔”，并积极充当国际范围的“救火队”和“救生员”。第二，着眼保护海上通道畅通和能源外部供应安全问题，中国应当积极与国际海洋法相关机构合作，熟悉预防油轮泄漏和海洋生物多样性的规则与制度安排，力所能及地提供一定资金和技术援助，同时加大打击海盗和防范海洋非传统安全威胁的力度。第三，像近年来设立的东盟事务大使、中东问题特使、气候问题特别代表等有效做法那样，中国应当在未来几年派遣更多的特使到周边和世界热点地区，使中国外交“不树敌”、善交朋友和耐心细致的优良传统发扬光大，让各国和国际社会感受到一个新兴大国带来的好处。中国外交特使安排应当制度化并有更大投入和人员配置。第四，总结过去行之有效的做法和安排，加大宣传力度和投入，这方面有海外服务志愿者项目、联合国维和部队培训培训等。这些做法和项目是中国和平崛起的名片，是展示中国善意的抓手。第五，改变国际上一种不良的看法，即中国只是一个“跛足巨人”（一种在经济贸易能源等方面有能力有胃口，但政治安全人文领域无吸引力甚至让人害怕的形象），花大气力培养第三世界国家的各类人才，为急需的国家提供的能源和经济开发方案。

　　其次，必须看到，全球性公共产品的供应难度比较大，尤其它接近纯粹国际公共产品的性质，对于中国这样一个仍然处在发展中国家阶段的新兴国家不可能提供太多；在现阶段，更大的关注点应当放到区域性公共产品的设计与提供上，这类公共产品带有准公共产品的特点，形态与方式更加灵活多变，数量可大可小而操作可难可易，比较符合党中央下达积极有为又量力而行、大胆设计又谨慎推进、有助国际形象改善又能为国内公众接受的外援方针。这里所说的“区域性公共产品”，主要针对（譬如说）非洲大陆这样特定的目标地区，有中央既定的原则方针（尤其是近年在中非峰会及部长级论坛上制订的各种文件）指引，表达中国对中非共同利益及新型战略伙伴关系的统筹考量，以非洲联盟为典型的地区组织为重要依托伙伴和实施平台，以非洲大陆整体和多数非洲国家为主要受益对象，由中国政府提供的对非援助；近十年内典型的事例，有中国援建的、位于埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴的非洲联盟总部大厦，有外交部设立的非洲事务特别代表（特使），有农业部根据国家总体规划和外交部建议在非洲一些国家推广的农业示范项目（网），有团中央商务部及外交部等单位联合推动的中国青年赴非志愿者计划，有中国政府承诺的对非洲大陆最贫困国家的减债方案，有中国国防部和公安部下属院校开展的培训非洲军警干部的工作，有中国军队在联合国维持和平框架下在非洲大陆多个国家实施的维和行动，等等。可以看出，这些区域性公共产品在外延和内容上，与前面说过的战略外援、商务外援和社会大外援存在部分的交叉重叠，但本文重点是，区域公共产品是为非洲区域的稳定发展、整体能力的提升提供的，因而权重应当加大，作用加以扩大。

王逸舟：北京大学国际关系学院副院长、教授
来源：公共外交季刊