新的历史时期，公共外交理论研究和实践探索方兴未艾。许多大学和研究机构纷纷成立了公共外交研究中心。从中央到地方，多个公共外交协会相继挂牌。我国公共外交事业呈现出良好的发展态势。但在这过程中，也存在着一个对公共外交理论与实践的片面或错误的认识。本文旨在追溯公共外交概念的由来和演变，通过中外公共外交理论与实践的对比，向公众介绍公共外交的主要特征，从而努力厘清认知差异，推动公共外交工作健康发展。

　　浅议公共外交

　　一、公共外交（publicdiplomacy）一词最早出现在1856年英国《泰晤士报》上。1965年，美国波士顿塔夫茨(TuftsUniversity)大学弗莱彻法律&外交学院埃德蒙德·古利恩（EdmundGullion）教授最早使用了“公共外交”这个概念。公共外交在美国和西方国家的兴起与应用广泛，但在中国的发展历史不长。如从2003年开始算起（标志性事件是：SARS疫情促使在国家层面的信息开放；国务院新闻办推动国家部委和省市区地方党委和政府设立新闻发言人制度；外交部新闻司公众外交处成立），迄今也不过十年光景。但其发展速度很快，目前除了大量实践，公共外交学俨然已成为国际关系理论研究的一门显学。2009年当是中国公共外交一个标志性年份。当年7月，时任国家主席胡锦涛在第十一次驻外使节会议上首次明确提出“要运筹好大国关系，加强公共外交和人文外交”。这表明公共外交在我国第一次被提升到外交全局的战略高度，标志着中央最高决策层对公共外交的认可和重视。2012年3月，时任外交部长杨洁篪在《求是》杂志撰文再次强调，“公共外交已经成为中国外交重要的开拓方向。”2012年11月，党的十八大报告提出要“扎实推进公共外交和人文交流。”这是党的政治文件首次提到公共外交。2012年12月31日，在中央领导关心和外交部指导下，中国公共外交协会在北京正式成立。2013年10月下旬召开了周边外交工作座谈会，公开发布的新闻稿再次提及“公共外交”的重要性和现实意义。上述种种，充分说明我国公共外交在经历一番“西风东进”的理论与实践探索后，受到政界、外交界和学术界的广泛关注和热议，被党和政府（国家）正式接纳，从而成为我国总体外交的一个有机组成部分。

　　那么，究竟什么是公共外交呢？它和我们传统上一贯倡导和执行的官方（政府）外交及民间外交又是什么关系？西方公共外交理论通常认为，公共外交的对象是国外社会和公众，但我国公共外交实践的对象既包括国外受众，也针对国内民众，可谓内外兼收、兼容并包。这是公共外交理论与实践的中国特色的最鲜明体现。西方理念还认为，公共外交是政府主导、以现代大众传播和文化教育交流项目为载体，主要由非政府组织等社会行为体实施、旨在提升软实力的协调统一的涉外行为或活动。

　　实践在推进，研究在深化，但似乎还没有完全厘清这个问题。当前，我国学界和实务界对公共外交的界定还存有分歧，国际上也还没有一个被普遍认可和接受的统一范式。但多数学者认同公共外交的定义是：“一个国家为提高本国知名度、美誉度和认同度，由中央政府或者通过授权地方政府和其它社会部门，委托本国或外国社会行为体通过传播、公关、媒体等手段与国外公众进行双向交流，开展针对全球公众的外交活动，以澄清信息、传播知识、塑造价值进而更好地服务于国家利益的实现。”还有观点认为，公共外交，顾名思义，其对象主要是公众，但行为主体仍是政府，这是它与“民间外交”的最大区别所在。公共外交是指在一国政府组织、支持或默许下，按照政府意志，向本国和外国公众提供信息、展示形象、互动交流的活动，其目的是间接影响公众支持本国外交政策和外国政府外交政策的制定，提升本国的“软实力。”美国哈佛大学教授约瑟夫·奈则表示，公共外交是巧实力武器库中的重要工具，是展示一国软实力的主要手段，而软实力主要凭借文化、政治价值观和外交政策等三种资源。巧实力战略需要“巧实力外交。”2000年，美国官方给出了公共外交的定义：公共外交是指通过国际交流、信息关系、新闻媒介、舆论调查、支持非政府组织等方式，了解并影响国外公众，加强美国政府和人民对国外民众的沟通，减少其它国家对美国的错误认识，改善美国在国外民众中的形象，提高美国在国外民众中的影响力，从而扩大美国的国家利益。

　　无论意见多么分歧，笔者以为，公共外交还是有它特定的概念、范畴、主体、规律和对象的，有其自身特点。

　　首先，公共外交主要有四个特性。一是广泛性，即面向社会各个阶层，涵盖经济、教育、文化、传媒、体育、军事等多个领域。二是互动性，即非宣传的单向灌输，而是注重双向平等交流，形成共识而非将单方意志强加于人。公共外交不能沦为宣传，否则不仅不能取胜，反而会对软实力造成伤害。和一般纯民间外交不同，政府在公共外交活动中掌握并主导着大众传媒机器，公共外交承担着信息传播和舆论塑造的功能。政府通过向社会输送公共外交产品以达到影响民意，进而使民意对政府决策产生反作用。三是渐进性。公共外交是一项系统工程，重在抢抓话语权，树立、强化、塑造或改善国家形象，维护国家利益，而不是追求短期效应，一蹴而就，需要循序渐进，持之以恒，实现润物细无声的目的。四是间接性。是指政府更多在幕后指挥、组织、策划或搭台，让被授权的民间组织、社会团体、媒体智库和学术机构发挥唱戏作用。

　　其次，公共外交是一种外交形式或形态，而不是别的什么。在全球化、信息化时代，外交虽不再只是政府外交系统的事，公众和媒体对外交的关注度和参与度空前提高，外交参与主体大大拓展，外交去精英化、公开化、社会化已是趋势和潮流。除政府外交外，政党外交、议会外交、军队外交、民间（友城）外交、媒体外交、文化外交、经贸外交、城市外交等概念和活动层出不穷。这些对外交往活动，为配合我国总体外交发挥了各自积极、建设性的作用，取得了巨大成绩。但就公共外交而言，那些与外交（或对外事务）不沾边或没有内在逻辑联系、仅以一国内部社会群体和民众为目标、对象的活动，严格意义上只属于公共关系（publicrelations)或公共事务（publicaffairs)范畴。公共外交本来就是政府对非政府行为体的接触和影响，而传统外交则是政府对政府的游说或施压。从外交学的专业角度来说，泛化公共外交的范畴，实际上并不利于公共外交的有效开展，因为其内在的规范性和规律性及其国家意图和目标不是普通民众能实现和了解的。因此，得到一个自然的结论，即应该把公共外交和民间外交、文化外交区分开来，严格公共外交的定义。公共外交的最终目的不只是为提升国家形象，而是为国家利益最大化服务。

　　第三，公共外交在本质上是中央（或联邦）政府主导、授权或委托的一种涉外活动或行为。从法律意义上讲，公共外交是一种转授权或转委托的行为，被授权或受委托对象可以是地方政府，可以是行业协会，可以是媒体机构或公司企业，甚至也可以是个人（在某个领域或专业具有一定社会影响的人士）。中央（联邦）政府及其外交外事主管部门是公共外交的主导者，中央（联邦）政府（或授权的其它部门、地方、社团或个人）是公共外交的行为主体，国外社会精英和普通民众是公共外交的参与主体和主要受众。换言之，政府是主导，国外公众是主体，媒体是关键，意见领袖群体是中坚，文化教育交流项目是载体。从这个意义讲，非中央（联邦）政府系列部门或未获中央（联邦）政府授权、委托的其它系统、部门、政治党派、行业组织、机构所举办或从事的“公共外交”活动和行为，就不能算是真正意义上的公共外交。将其定义或归类于公共事务或半官方、民间外交似更妥贴。

　　公共外交作用凸显，影响日益扩大，但也要实事求是地承认，公共外交有其自身的局限性。如前所述，随着全球化持续深入发展和全球范围内公民社会的逐渐兴起，公共外交日益重要，在双边或多边国际关系中发挥着越来越突出的作用。但俗话说得好：心动不如行动。公共外交虽日趋活跃并有继续发展的广阔空间和舞台，但毕竟不能取代传统外交或官方外交，也不是民间外交和其它外交形态的替代品。公共外交是重要和有效的手段，但并不是万能和立竿见影的。它必须委托本国或外国社会行为体，借助于现代传播（网络或其它媒介形式）和跨文化教育交流项目等载体来实现预定目标，只能作为非传统外交的重要形态而存在，对政府间的官方外交发挥重要的辅助和补充作用。对于无论什么性质的国家和政府来说，外交首先还是要做好，其次才是说好，或者说和做并重。“批判的武器代替不了武器的批判。”对这一点，要有正确认识。

　　作者：赵世人(中国公共外交协会常务副秘书长)